《浙江省人民政府关于进一步加强工程建设项目招标投标领域依法治理的意见》政策解读

一、修订背景
　　为进一步推进我省招投标体制机制创新，推动全省工程建设项目招投标统一市场建设，促进招投标领域数字化转型，优化招投标市场营商环境，根据《浙江省人民政府办公厅关于公布省政府及省政府办公厅行政规范性文件清理结果的通知》（浙政办发〔2019〕14号）要求，我们启动了对《浙江省人民政府关于进一步严格规范工程建设项目招标投标活动意见》（浙政发〔2014〕39号）（以下简称浙政发〔2014〕39号文）修订工作，起草了《浙江省人民政府关于进一步加强工程建设项目招标投标领域依法治理的意见（送审稿）》（以下简称《意见》）。修订必要性主要体现在：
　　（一）完善我省招投标政策体系的需要。自2014年浙政发〔2014〕39号文出台以来，招投标市场环境发生了重大变化，电子招投标全面推行，EPC、PPP等新型建设模式推广应用，市场主体竞争日益激烈，对招投标监管工作提出了更高要求。现有招投标法律法规已无法完全满足市场发展需求，加之招投标法律法规修订进展不快，市场主体、监督部门对我省招投标相关政策制度修订的反映较多，修订浙政发〔2014〕39号文既符合各方期待，也是在新发展阶段推动我省招投标市场健康发展的必然要求。
　　（二）深化我省招投标规范创新的需要。作为国家规范与创新招投标试点省和全国电子招投标试点省，我省在实践中积极探索，不断推进招投标规范创新工作。近年来，以综合监管为代表的招投标管理体制机制改革不断推开，以“评定分离”试点为主的招标方式改革稳步实施，以全流程电子化为目标的招标形式不断迭代升级，有必要对改革的经验和做法进行总结完善，确保创新举措规范化运行、制度化推广、法治化发展，进一步深化招投标领域放管服改革，提升招投标效率，更好实现市场有效和政府有为的结合，助力我省忠实践行“八八战略”，奋力打造“重要窗口”，开启高水平全面建设社会主义现代化新征程。
　　（三）优化招投标领域营商环境的需要。当前招投标市场围标串标、弄虚作假等违法行为仍时有发生，招投标监管手段滞后，违法行为惩戒力度不够，市场隐形壁垒依然存在，统一市场建设仍有差距。从问题导向和目标导向出发，为有效解决这些问题，迫切需要修订浙政发〔2014〕39号文，进一步深化信息公开、落实主体责任、加强信用管理、强化智慧监管、推动区域合作等，推动规范统一、公开透明、服务高效的招投标市场建设，提升市场主体的获得感，构建我省招投标治理长效机制，优化我省招投标市场营商环境。
　　二、法律法规规章等依据
　　该文件主要上位法依据为《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《浙江省招标投标条例》、《浙江省公共信用信息管理条例》，《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会2018年第16号）、《招标公告和公示信息发布管理办法》（国家发展和改革委员会令2017年第10号）、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发展和改革委员会等九部委令2004年第11号）、《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发展和改革委员会等七部委令2005年第27号）、《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（国家发展和改革委员会等八部委令2003年第2号）、《工程建设项目施工招标投标办法》（国家发展和改革委员会等七部委令2003年第30号）、《电子招标投标办法》（国家发展和改革委员会等八部委令2013年第20号）和《评标专家和评标专家库管理暂行办法》（国家发展和改革委员会令2003年第29号）等。
　　三、起草过程和修订情况
　　（一）起草过程。8月13日，省司法厅要求抓紧做好暂时保留的省政府行政规范性文件修订工作。9月，省政府办公厅同意发文立项。省发展改革委组织省招管中心、省交易中心、省招标投标协会、浙江省公共资源法制研究中心成立工作专班，负责修订起草工作。走访调研了部分市县和市场主体，召开由有关行业厅局、招标投标综合管理部门、专家学者等参加的三次座谈会，并委托省招标投标协会召开两次由各类市场主体参加的座谈会，广泛听取修订意见建议，累计收到各类意见建议257条。在前期座谈调研、征求意见等工作基础上，经过反复修改、几易其稿，形成《意见》征求意见稿。11月6日，书面征求各设区市人民政府、省级有关单位的意见，通过省发展改革委门户网站向社会公开征求意见建议。累计收到反馈意见共计125条，其中采纳或吸收采纳67条，不予采纳58条。
　　（二）修订情况。《意见》在浙政发〔2014〕39号文基础上保留6条，删除9条，修改20条，保留和修改条款经归并后为21条，新增条款18条，共计39条。
　　1.删除的条款。考虑近年来法律法规的局部调整，以及浙政发〔2014〕39号文部分条款与上位法重复或不一致等情况，对部分条款做了删除，涉及条款9条。如投诉处理、异议答复期限、最高投标限价设置等原条款与上位法规定重复，此次做了删除；对《招标法》及实施条例已删除的招标代理条款做了删除；对与上位法不一致的评标委员会只能推荐1名中标候选人规定做了删除；因我省招标投标领域企业信用报告相关制度已废止，删除了对应条款；另外我委已制订《浙江省工程建设招标投标违法行为举报处理办法》，故删除了对应条款。
　　2.修改的条款。根据招投标工作实际情况，我们对部分条款进行了修改归并，涉及条款20条（详见附件4）。如为更好地实现减环节、减材料目标，落实最多跑一次改革要求，修改了第一条，将招投标审批（核准）事项与项目审批（核准）同步实施；为推动全省招投标规则的统一，在原第六条基础上，进一步明确建立全省统一的招标文件示范文本体系；为落实招标人主体责任，修改了原十四条对业主代表名额的限制规定。
　　3.新增的条款。《意见》新增条款18条。如为了强化事前公开，引入社会监督，在省重点工程试行多年基础上，推广备案前公示制度（第二条）；为落实国家公共资源交易平台整合共享任务，减少市场主体负担，防止招投标市场的碎片化，建设统一市场主体库（第五条）；为落实清理招投标领域规范性文件要求，限制部门、地方随意出台地方保护或行业壁垒的规范性文件，实行统一文件目录管理（第六条）；为维护招标人合法权益，保障项目顺利推进，提高招标投标效率，鼓励和引导招标人利用民事手段抵御投标人违法给项目建设带来的影响（第二十三条）；为打击电子招投标环境下串通投标新的表现形式，增加串通投标认定情形（第二十六条）；为响应长三角一体化发展国家战略要求，探索推进长三角区域合作（第三十条）。
　　四、《意见》主要内容和需说明的相关事项
　　（一）主要内容。《意见》共39条，分严格招标投标程序、优化招标投标市场营商环境、深化招标投标规范创新、打击招标投标违法行为、推进招标投标信息化建设、推动招标投标信用管理、严肃招标投标工作纪律七个部分。
　　1.严格招标投标程序。主要明确适用范围和严格招标程序、备案前公示制度、截止时间规定等，共三条。
　　2.优化招标投标市场营商环境。主要明确交易监管层级和体制改革、统一市场主体库建设和项目代码管理、统一文件目录管理、统一招标文件示范文本体系、统一评标专家库、限制和壁垒情形、招标投标信息公开等，共七条。
　　3.深化招标投标规范创新。主要明确招标人主体责任、推进评定分离改革、工程总承包招标阶段、资格预审条件和评标方法选用、资质业绩条件设定、否决条款设置和实质性响应、评标基准价调整、保证金改革、在建工程约定、澄清和询问要求等，共十条。
　　4.打击招标投标违法行为。主要明确违规招标情形、举报有关规定、民事责任约定、提高违法成本、加强评标专家管理、补充串通投标情形、构建多方监管体系等，共七条。
　　5.推进招标投标信息化建设。主要明确省公共服务平台地位、全流程电子化要求、长三角区域合作、智慧监管等，共四条。
　　6.推动招标投标信用管理。主要明确推进信用监管、加强“两场”联动、信用信息公开等，共三条。
　　7.严肃招标投标工作纪律。主要明确招标人责任、行政监督部门责任、支持创新绿色发展、实施时间等，共五条。
　　（二）需说明的相关事项
　　1.关于文件名称。文件名称为《浙江省人民政府关于进一步加强工程建设项目招标投标领域依法治理的意见》，体现高水平推进省域治理现代化要求，加强我省招投标领域的整体治理，实现由“管理”向“治理”转变、由“分散”向“整体”统一。
　　2.关于“评定分离”改革问题。围串标、招标人责任不落实、评标委员会权力过大等是当前招投标活动的主要问题。从我省部分市县开展“评点分离”试点的情况看，招标人主体责任得到有效落实，围串标行为得到较大遏制、举报投诉数量明显下降。国家发改委招标法修订征求意见稿已基本认可评定分离做法，因此结合我省招投标规范创新国家试点，《意见》明确稳妥推进“评定分离”改革，为改革提供政策支持。
　　3.关于探索体制机制改革问题。近年来我省宁波、温州、湖州、衢州等地探索开展招投标综合监管，解决分散监管带来的规则不统一、同体监督等问题。国家发改委也鼓励探索综合监管和行政执法权的相对集中，因此《意见》明确支持各市结合实际探索招标投标领域监管执法权的相对集中。
　　4.关于串通投标情形认定问题。串通投标在电子招投标环境下有了新的表现形式。为更好地预防打击串通投标行为，《意见》将同一项目中不同投标人投标文件制作机器码或文件创建标识码相同等三种情形视为串通投标，这是招投标监管数字化转型的重要举措。